“短命政策”何以频现？
◆ 政策改变过频有害政府形象和公信力
◆ 政策运行过程中利益博弈失衡、地方领导急于出政绩、问责机制缺失等因素造成“短命政策”频发
◆ 民意是政策制定的关键支点
日前，北方某地将一条风景优美的县级公路收费，引起舆论哗然。但还没等日历翻过当月，50元收费政策就寿终正寝。
对这样的结局，此地相关部门解释，是为了回应社会关切，方便游客旅游。这一收一取消的过程中，确实有不少问题值得深思。
“近年来，一些领域出现短命政策，影响了政策的权威性、有效性和政府的公信力。”北京师范大学政府管理学院沈友军副教授对《瞭望》新闻周刊记者说，“作为政府部门及监管机构出台的公共政策，在出台程序上宜更为严谨，执行效力上宜更为科学和可持续。”
在中国政法大学政治与公共管理学院鲁照旺教授看来，公共政策的制定，要遵循严格的程序，重视多方利益诉求，这样制定的政策，能最大程度克服随意性和不可控性，换取最大的治理效果。
“政策”朝令夕改
科学、有效的公共政策是保证政策常态运行、实现政策目标的前提和基础，也是实现政府治理的重要制度安排。而近年来一些地方、部门出现半途夭折的“短命政策”现象。
早在2013年初就曾出台“闯黄灯视为违反交规，记6分”政策。此政策一出立即引发了公众普遍的质疑和反对，最终执行5天不得不“暂时不予以处罚”。
2016年3月1日，沈阳试推出购房新政。对毕业未超过5年的高校、中等职业学校毕业生在沈购买商品房的，公积金连续缴存时限由6个月降为3个月，首付比例实行“零首付”。然而试行不足半日，这一新政就被沈阳相关部门以暂不具备出台条件为由叫停。
自2016年3月21日起，深圳市“禁摩限电”，一些快递员被抓，大量快递员辞职。后来，政策很快被调整。
此外，河北吴桥公务员周六要上班的规定；执行了9天的江门“禁狗令”等等，也在“短命政策”之列。
本刊记者梳理发现，从周期角度来看，“短命政策”可分两类：
一是“颁而不行型”，即政策颁布后，未进入执行阶段已夭折。
二是“半途终止型”，指政策颁布并执行后，没有按照预定程序和时间终结，而是中间终止。
同时，“短命政策”还存在一些共同点，比如政策生命周期短、政策颁布者以地方政府为主、政策内容集中在经济领域，终结形式表现为总体终止，等等。
在国家行政学院法学部韩春晖教授看来，“短命政策”是相对于政策“寿终正寝”而言的，指公共政策在运行中未实现预期目标或产生较大的负面社会影响，在短时间内被调整或者废止的现象。
“政策制定必须以质量为前提。没有这个大前提，政策执行的力度越大，带来的损失就越大。”韩春晖说，“公共政策从提议考虑、制定出台，到具体执行、落实到底，都伴随着大量的人力、物力的投入以及时间的消耗。短命政策会使公共利益受损。”
“更重要的是，短命政策还可能降低群众对政府的信任度，”韩春晖解释说，“政策改变过频有害于政府形象和政府公信力的建构。”
“知错就改，善莫大焉。”韩春晖认为，“从积极的角度看，一项有瑕疵的政策，能够及时发现问题，在还没有酿成更大恶果前就得到及时纠正，无论出于自觉还是迫于压力，都值得以宽容的态度对待。”
公众认同度低
本刊记者调查发现，“短命政策”频发的根源在于政策运行过程中利益博弈失衡、政策运作过程失范以及政策环境复杂多变等因素。
“公共政策的出台与执行应坚持从公众利益出发。”在鲁照旺看来，一些政策之所以短命，无法实施下去，是由于政策制定者对群众支持度预估不足，结果导致公众对政策的认同度低，政策短命在所难免。
鲁照旺解释说，“群众是政策的直接受影响者，理应在政策制定中发挥重要作用。但由于群众呈分散状态，在多方利益主体博弈的过程中，利益难于表达。”
“一项公共政策的出台，需要进行充分的民主讨论，需要社会各界、各阶层、各行各业的代表参与到决策过程当中。”鲁照旺说。
而在韩春晖看来，地方领导急于出政绩也容易造成政策制定上的短视化，出现泡沫政绩和“头疼医头，脚疼医脚”的政策方案，从而经不起时间的考验。
本刊记者调查发现，有些地方制定公共政策，并没有充分吸纳专家意见，没进行充分的调查研究，缺乏深度的科学论证，甚至有些还与“上位法”冲突，这样的缺陷容易导致政策短命。
在现实中，也有少数基层部门把出台政策当做试探民意的方式，决策推出后，或在争议中蹒跚前行，或因反对者众而草草叫停。
问责机制缺失也是产生短命政策的原因之一。比如，
对于追责主体，没有法定的问责发起和受理机构，也没有规定发起方式；
在责任认定环节，可追责的内容模糊，哪些内容应当问责，到哪种程度才应当问责等规定不够细化；
在确定责任时随意性大。
这些因素造成政策责任“追究难”，少数决策者对出台政策缺乏敬畏。
民意是关键支点
多位受访专家认为，尽管公共政策是针对现实问题提出的，但公共政策是对未来发展的一种安排，且涉及多方利益调整，因此政策出台前，应对社会效应进行足够的评估，避免政策疏漏。
首先，重视多方利益诉求，完善政策主体利益整合机制。“公共政策制定和实施，民意是最关键的支点。”鲁照旺说，公共政策制定广泛听取民意，可以增强对多元利益诉求的回应，获取公众信任，取得公众支持。
“民主公开的决策，是提高政策质量的良药。”鲁照旺说，“作为决策者，人们很难要求他们做到全知全能，百分之百地前瞻。在相关决策前启动行政听证程序，能充分听取群众意见。”
其次，建立“回应型”的政策范式，增强政策的弹性。“‘回应型’政策范式是指针对未曾出现的或非常态的社会公共问题，应当通过非程序化的危机管理方式加以解决。”沈友军说，“政府应当鼓励、引导群众参与政策过程，对政策制定、实施、监督等环节提出意见、进行评价。同时，政府对群众反映的情况、提出的意见必须给予尊重并及时回应。”
“在这种政策模式下，政府能够对时刻变化的环境采取措施以增强政策的弹性与灵活性，从而有效适应不断变化的新环境，防范和化解政策环境变化带来的各种风险，有效避免‘短命政策’频出。”沈友军说。
第三，加强公共政策的论证，建立透明的政策咨询、论证机制。对重大公共政策，尤其是公共政策实施的条件、可能带来的后果等，都必须进行科学论证。要将政府系统内部论证、专家论证和公众论证结合起来，并将论证过程和结果公开，以减少政策可行性分析中的造假行为，让政策方案通过多角度、全方位分析后得到进一步优化，提高公共政策的可行性。
第四，公共政策制定和实施必须满足“合法性”要求。地方公共政策的制定要有法理依据。离开了合法性，公共政策也就失去了生存的法律基础。“公共政策的制定，要确保政策合法、科学、合理。在制度、程序上确保科学决策和民主决策相结合。”韩春晖强调。
最后，建立完善的政策问责追究机制。“对产生短命政策的部门和个人要进行责任追究，要赔偿决策失误和决策错误所产生的损失。”广州大学公共管理学院院长陈潭教授认为，即使是公共政策的修补与调整，也要严格按规律办事、按程序办事，以防止“一言堂”和“拍脑袋”的情况产生。LW
刊于《瞭望》2016年第24期
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